司法体制改革背景下检察官队伍正规化、职业化、
专业化建设问题研究——以开平区人民检察院为样本
唐山市开平区人民检察院
司法体制改革是司法理念、体制、运行方式的重大调整和转型，为检察队伍建设带来了新的机遇和挑战。在全面深化司法体制改革的大背景下，如何进一步加强检察官队伍的正规化、职业化、专业化建设，是每一个基层检察机关必须认真研究和思考的重大课题。本文以开平区院检察官队伍为样本，剖析司法体制改革中检察官的思想动态，探讨新形势下加强检察官队伍正规化、专业化、职业化建设的新任务。
一、司法体制改革背景下开平区院检察官队伍的思想动态
转隶后，开平区人民检察院现有编制51个，实有人员55人。其中员额检察官18人，占现有编制的比例为35.2%。
18名检察官中，研究生学历4人，本科学历14人；35岁以下5人，35岁—45岁2人，45岁—55岁7人，55岁以上4人。
（一）总体心态比较稳定。从问卷调查看，90.2%的检察官表示对司法改革充满希望。大家普遍认为改革的重大意义在于提高司法公信力，建立公正、高效、权威的司法制度，让广大人民群众在每一起案件中都感受到公平正义。认为通过改革，检察官的职业待遇提高、社会地位提升、职业荣誉感增强，业务部门的主体地位进一步凸显，基层检察机关业务立检、办案强检的工作氛围愈发浓厚。
（二）不同层级的检察官对落实司法责任制普遍感到有较大压力。大家普遍认为以司法责任制为核心的检察权运行机制改革，有利于解决检察机关内部长期存在的“行政化”体制性痼疾，建立起以检察权为核心的符合司法规律的权责利相一致的权力运行机制，有效落实了办案责任，实现“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。同时，改革后司法办案标准提高，程序更加严密，案件终身追责。三个层级的检察官对落实司法责任制存在不同的顾虑：一是分管检察长层面，担忧最多的权力下放后的案件质量、行政管控，以及独任检察官自由裁量权可能带来执法不统一，甚至可能影响公正廉洁执法。二是部门负责人层面，由三级审批制改为两级审批制后，不愿再对本部门案件审核把关，发现案件质量问题的渠道也不再畅通，但又担心出现案件质量问题后要追究部门负责人的责任；三是检察官层面，错案责任终身追究制带来很大压力，普遍希望要立足法律监督工作的规律特点，明确界定如何判断错案，在惩处违法办案、严肃追责的同时，保护检察官正常履行职权。
（三）对职业保障制度总体比较满意。总体认为建立检察官单独职务序列的薪酬制度，有利于强化对检察官的职业保障，促进队伍职业化发展。但也担心，检察官与检察官助理的收入差异拉大后，不利于调动检察官助理的工作积极性，使一些事务性工作分散检察官的精力，影响办案工作的开展。检察官助理群体总体上对检察官承担责任大、薪酬高给予正确的理解。
（四）对检察官考核评价机制的存在顾虑。基层检察官工作的核心是执法办案。特别是当前案多人少的现状，使基层检察官必须把全部精力都投入到繁重的办案任务中，很难再兼顾业务培训授课、专项业务分析、承担理论课题研究、发表论文专著、撰写宣传稿件等司法技能的考核内容。因此，检察官们普遍认为对办案数量和质量进行考核是基层检察官考核的重中之重，在办案数量、质量上设置一定的考核量化指标是合理的。但如何科学合理地设置考核中办案数量、质量与统合评价、司法技能的分值比重，如何对综合评价、司法技能指标进行科学量化，使考核的导向作用充分发挥，是必须认真研究和分析的重大问题。
二、目前检察官队伍建设管理中存在的问题
（一）检察官队伍的专业素养尚不能完全适应司法责任制改革的要求。司法责任制改革使检察官对部分案件有了决定权，独立承担办案责任，但是相当一部分检察官的素质能力还不能达到这一要求。以开平区检察院为例，18名检察官中，35岁以下的有5人，45岁以上的有11人，经验丰富、年富力强的35岁至45岁年龄段只有2人，中坚骨干力量出现断层。存在的主要问题是，年轻检察官虽然学历较高，但大部分是从家门到校门到机关门的“三门”干部，社会阅历比较浅，沟通协调能力弱，办案经验不足，群众工作能力和风险预判能力也比较欠缺，不善于从总体上、伦理上、逻辑上把控案件；年龄大的检察官虽然经验丰富，但缺乏前进动力，习惯凭老经验、老方法办案，学习新知识、新技能的意愿不强，面对新情况、新问题、新类型案件，缺乏勇于创新的意识，应对处置能力不强。且这两类检察官都有较强的依赖心理，习惯于过去三级审批的办案模式，独立解决问题的能力、独立监督纠正的能力不强。
（二）与检察官办案责任制相适应的司法办案管理机制亟待建立。从行政化管理到司法化管理，需要建立起符合司法办案规律的司法管理机制。目前很多配套的制度、机制、操作规范需要跟上去。如分案机制，一方面，如果不与专业办案工作衔接，可能会导致分案不均或者能力不济等问题；另一方面，部门负责人不再分案后，如何加强同步跟踪监督，确保案件整体质量成为新的问题。
（三）检察官、检察官助理、书记员配置失衡。实行分类管理，目标是要优化配置办案资源。业务部门普遍反映，人员分类管理改革实施和国家监察体制改革后，由于基层人员编制较少，检察官助理、书记员数量不够，存在缺口，难以达到一个检察官配备一名检察官助理和一个书记员的标准配备，也在一定程度上影响了办案效率。
（四）突出司法办案主业的同时要保证行政综合工作的平稳发展。行政工作弱化与办案司法化增强两相对比，在基层业务部门更为明显。表现为：一是综合管理工作开展力度减小。检察官职业发展关注于办案数量和质量，基层院业务部门的行政管理工作主要依靠部门负责人在推动。二是业务部门的综合岗位人心思动、留不住人。业务部门的内勤岗位事务杂、工作量大，很少有精力办案。在能不能入额、入额必须办案的压力下，内勤岗位的干警思想波动大，影响业务部门的综合管理工作。
（五）案多人少问题没有得到有效缓解。今年以来，随着扫黑除恶专项斗争，防范化解风险、精准扶贫和污染防治三大攻坚战的全面推进和公益诉讼等新职能的全面履行，各类案件数量呈明显上升趋势，改革后检察官助理丧失办案资格导致办案人员绝对数量减少，这一增一减使各业务部门普遍反映办案任务加重、压力很大。开平区院18名检察官中有4名是院领导，由于有大量繁杂的日常行政管理事务要处理，办案量只有检察官平均办案量的30%－40%。剩余14名检察官如按照业务部门平均分配，每个部门只能分配到2名检察官，使案多人少的矛盾愈加突出。
（六）办案质量有待进一步提升。一是承办人规避责任，办案时出现退缩。在以审判为中心诉讼制度改革背景下，在办案责任终身制的压力下，权力下放后检察官的自我保护意识增强，办案趋于保守，对证据把握的标准越来越严，导致出现了该捕的不愿捕、该诉的不愿诉的情况。二是有的检察官法律功底还不够深厚，办案经验不够丰富，研判案件的思路不成熟，不敢决策案件，不能准确贯彻刑事政策，不注重办案三个效果的和谐统一。
三、进一步加强检察官队伍正规化、职业化、专业化建设的建议
（一）坚持政治建检，强化培育大局意识。检察官绝大部分都是共产党员，这是党的先进性所要求的。习近平总书记指出：“只有坚持党要管党、从严治党，以改革创新精神推进党的建设，才能更好地经受住执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，更好地战胜精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险”。要从严管党治党，政治教育学习是关键的一步。要通过理论武装，把习近平新时代中国特色社会主义政法思想融汇在检察官血脉中，真正做到信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬。对检察官的政治教育，应当偏重于政治理论与国内外形势、与当今司法办案形势、与本地区社会治安形势、与中央和上级检察机关具体要求的结合，既着眼于重大事件案例，又通览新案例、新动态。要让检察官学会跳出办案看大局，通过办案达成政治效果、法律效果和社会效果的“三统一”。
（二）坚持素质兴检，切实提高办案能力。习近平总书记强调，要“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。这就要求检察官必须具备过硬的法律基本功和办案能力。提高检察官的业务素质，组织参加业务培训至关重要。这里的培训既指“岗位练兵”式的培训，也指组织检察官参加上级检察机关举办的业务培训。每个员额检察官至少有三年一次外出培训的机会，这是扩充知识面、与外地同仁切磋交流、吸取办案经验的重要机会，是检察官成长为“精英”的重要精神食粮。当然，在平日的办案中，由于每个案件实际情况不同，也是一次次检察官办案能力的自我更新，唯有勤学习、多办案、善交流才能不断提高办案能力和水平，才能实现有独立办案权的检察官“少而精”，从而保证办案质量。
（三）坚持管理强检，努力增强办案质效。要以内设机构改革为切入点、突破口，全面深化检察改革。以案件类别划分，实行捕诉合一，构建完整的、适应司法责任制需求、有助于提高办案质量效率和提升检察官素质能力的内设机构体系。重新组建专业化刑事办案机构，统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等职能。适应人民群众司法需求，设立专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构或办案组；从建立目标评价体系、强化目标动态管理、发挥考评导向功能入手，建立检察官绩效管理考评机制。坚持“向办案一线倾斜”的政策导向，主要依据责任轻重、办案质效、办案数量、办案难度和工作总量等因素，科学设置考核指标，将检察官的各项工作进行量化，实行动态管理。同时注重运用绩效考评结果，将检察官的绩效奖金与办案和工作成效挂钩，充分发挥好激励导向作用。
（四）坚持公信树检，树立良好检察形象。要构建案件质量标准体系。严格按照刑诉法、民诉法、行政诉讼法的规定和高检院《检察机关执法工作基本规范》的要求，明确办案程序、细化操作规范，制定了各业务条线的规范化卷宗模板，建立明确的司法办案流程和标准，并采取有力措施确保检察官严格遵照执行，促进检察官司法办案走上了规范化标准化轨道；要构建案件质量评查体系。完善流程监控，对检察官办理的案件进行全面、全程的实时、动态巡查，将监督制约的触角延伸至每一起案件，每一个司法环节。制定案件质量评查规范，通过承办人自查、评查小组评查、案件管理部门抽查，将案件质量评查经常化、制度化，把案件质量评查作为司法办案的必要内容和必经程序，坚持“每案必查、每错必纠、有责必追”，使之成为检察官规范司法的硬约束；要构建案件质量问责体系。制定司法瑕疵责任追究办法，明确追责范围，追责方式和追责程序。全面推行司法档案制度，检察官办理每一起案件的情况都记入司法档案，作为考核评价、晋升奖惩的重要依据。
（五）坚持文化育检，营造拴心留人环境。坚持以人为本，注意做好检察官的思想政治工作，积极落实从优待检的各项措施，注重用先进文化引领和凝聚检察官，努力营造工作舒心、潜能迸发、充满活力的人文环境。要落实好谈心谈话制度，加强与检察官的情感沟通，帮助检察官解决工作、生活中的实际困难，不断改善他们的工作、学习，生活和人际环境，以人性化管理激发调动检察官警的工作积极性、主动性和创造性。要高度关注检察官的心理健康，建立心理咨询和心理辅导交流平台，用真诚的态度分析问题，用真挚的交流沟通思想，用真心的关怀舒缓压力，帮助检察官正确应对工作和生活中的压力，保持阳光心态。要坚持文化育检，积极引导检察官参与检察文化建设，开展体育比赛、书画展、摄影展、歌咏比赛等丰富多彩的文体活动，陶冶情操、丰富生活，增强检察官的工作归属感和自豪感。
